Kaum ein Baustein der deutschen Energiewende gerät so oft und so massiv ins Feuer der Kritik wie sie: zu teuer, zu ungerecht verteilt, zu nachteilig im internationalen Wettbewerb – ob in Politik oder Wirtschaft, bei Verbraucherschützern oder Medien – überall regt sich Unmut über die EEG-Umlage. Sie sei ein Preistreiber, der entscheidend dazu beitrage, Energie für manche Menschen in Deutschland unbezahlbar zu machen, so einer der Hauptvorwürfe gegen die Abgabe, die Stromkunden auf ihrer Rechnung wiederfinden.

Wenn die Übertragungsnetzbetreiber am 15. Oktober turnusgemäß die Höhe der Umlage für das kommende Jahr bekannt geben, dürfte diese Diskussion erneut Zündstoff bekommen. Denn eine Vorabanalyse des Berliner Think-Tanks Agora Energiewende sagt voraus, dass die Umlage nach einer mehrjährigen, relativ konstanten Phase erstmals wieder stärker steigen wird, von 6,35 auf etwas mehr als sieben Cent pro Kilowattstunde. Ein Trend, der den Generalverdacht zu erhärten scheint, der rasche Umbau des Energiesystems könnte für die Verbraucher unerschwinglich werden.

Doch taugt die EEG-Umlage tatsächlich als Beweis für die Unwirtschaftlichkeit und soziale Unverträglichkeit der Energiewende? Experten wie Christoph Podewils von Agora Energiewende wiegeln ab: „Im Grunde ist die Umlage kein Aufregerthema mehr“, sagt der Kommunikationschef, der an der Entwicklung des EEG-Rechners beteiligt war, mit dem der Think-Tank seine Prognose für 2017 erstellt hat. Der Kostenposten sei vergleichsweise transparent, gut kalkulierbar und in seiner Wirkung längerfristig gesehen überschaubar.

Kalkulierbare Kosten

Fakt ist: Die Umlage ist mit einer gewissen Unsicherheit behaftet, denn sie ist ein Schätzwert. Die Übertragungsnetzbetreiber ermitteln ihn, indem sie ihre voraussichtlichen Gesamtkosten für die Vermarktung des Erneuerbaren-Stroms – im Wesentlichen die im Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) festgeschriebenen Auszahlungen an die Ökostromerzeuger – mit dem Erlös verrechnen, den sie für den grünen Strom im nächsten Jahr am Spotmarkt, der tagesaktuellen Strombörse, zu erzielen hoffen.

Der Fehlbetrag zwischen prognostiziertem Börsengewinn und Ausgaben wird auf die Strommenge umgelegt, die Energieversorger schätzungsweise im kommenden Jahr insgesamt an ihre Kunden in Deutschland verkaufen werden. So ergibt sich ein bundesweit einheitlicher, fester Aufschlag auf den Strompreis je Kilowattstunde. Einige Daten, die in den Umlagewert eingehen, lassen sich recht genau vorhersagen, etwa der Strompreis oder der geplante Zubau an Windrädern und Solaranlagen. „Da existieren inzwischen umfangreiche Register und zuverlässige Erfahrungswerte“, sagt Podewils.

Schwieriger sei es, wetterabhängige oder ökonomische Faktoren einzuberechnen, wie die tatsächliche Höhe der Ökostromproduktion oder den Energieverbrauch: In einem überdurchschnittlich sonnigen und windreichen Jahr wird auch überdurchschnittlich viel Ökostrom ins Netz eingespeist, der vergütet werden muss. Schwächelt gleichzeitig die Konjunktur, benötigt die Industrie weniger Strom. Beides zusammen erhöht die Kosten, die per EEG-Umlage auf jede Kilowattstunde aufzuschlagen sind. „Wegen solcher Unwägbarkeiten haben wir unsere Prognose für 2017 mit einer gewissen Unschärfe von 0,2 Cent angegeben“, erläutert Podewils.

Wenn die Umlage zunimmt, bedeutet das allerdings nicht zwangsläufig, dass auch die Stromrechnung der Verbraucher steigt. Denn der Endpreis, den die Energieversorger an ihre Kunden weitergeben, setzt sich aus einer Vielzahl von Größen zusammen. Neben der Umlage gehören dazu vor allem die Unkosten der Energieanbieter für den Einkauf des Stroms an der Börse und den Vertrieb, verschiedene Steuern und die Ausgaben rund um den Betrieb der Netze. Ein komplexes Geflecht, dessen Einzelkomponenten sich zum Teil gegenseitig beeinflussen.

 „Im Grunde ist die Umlage kein Aufregerthema mehr.“

Christoph Podewils, Agora Energiewende

Es gibt beispielsweise ein eindeutiges Wechselspiel zwischen Börsenstrompreis und EEG-Umlage. Da immer mehr grüne Kraftwerke ans Netz gehen und die Übertragungsnetzbetreiber seit der EEG-Novelle im Jahr 2010 verpflichtet sind, den eingespeisten Ökostrom am Spotmarkt zu verkaufen, steigt das Stromangebot an der tagesaktuellen Börse, der Preis sinkt. Lag er 2010 noch bei 5,4 Cent je Kilowattstunde, ist er inzwischen auf 2,6 Cent zurückgegangen. Auch am Terminmarkt, dem Handelsplatz für längerfristige Stromgeschäfte, sind die Preise mittlerweile deutlich gefallen. Der Vorteil dieses „Merit-Order-Effekts“, wie das Phänomen im Fachjargon heißt: Energieversorger können sich billiger mit Strom eindecken.

Der Nachteil: Der niedrige Börsenpreis erhöht gleichzeitig die EEG-Umlage, weil sie per Definition die Deckungslücke zwischen Börsenstrompreis und garantierter Einspeisevergütung ausgleichen muss. „Börsenstrompreis und EEG-Umlage kompensieren sich damit in der Endabrechnung bis zu einem gewissen Grad“, resümiert Fabian Huneke vom Beratungsunternehmen Energy Brainpool, das in den vergangenen Jahren mehrfach an den Umlage-Prognosen für die Netzbetreiber mitgearbeitet hat. Die Erhöhung der EEG-Umlage bekomme der Bürger daher „nur gedämpft“ zu spüren. Die „ehrlichste und für Verbraucher aussagekräftigste Zahl“ sei die Summe aus Börsenstrompreis und EEG-Umlage, befindet auch Christoph Podewils von Agora Energiewende. Sie blieb in den letzten Jahren ungefähr konstant.

Selbst wenn die Kosten für die EEG-Umlage sinken, muss das nicht allen Haushalten in Deutschland zugutekommen. Erzeugen etwa Windräder mehr Strom, als das Netz verkraften kann, sind die Betreiber laut Gesetz verpflichtet, ihre Anlagen zu drosseln. Für einen Teil der finanziellen Verluste, die ihnen dadurch entstehen, erhalten sie eine Entschädigung. Dieses Geld wird aber nicht aus dem Topf der EEG-Umlage gezahlt, sondern über die Abgaben fürs Stromnetz, die Netzentgelte.

Je häufiger die Ökokraftwerke abgeregelt werden müssen, desto geringer werden also die Umlage-Kosten. Im Gegenzug steigen die Netzentgelte. Anders als die Umlage sind sie jedoch von Region zu Region unterschiedlich – je nachdem, welchen fnanziellen Aufwand die örtlichen Netzbetreiber für ihre Dienste einzukalkulieren haben. „Das führt zu einer Umverteilung der Stromkosten, die sich für die Bürger je nach Wohnort mal mehr, mal weniger deutlich bemerkbar macht“, sagt Fabian Huneke.

Einige Cent Preisschwankungen

Unterschiedliche Vermarktungsstrategien der regionalen Energieanbieter können diese Preisabweichungen noch verstärken. Nicht alle Versorger geben die fallenden Einkaufspreise an der Börse in entsprechendem Umfang an ihre Kunden weiter. „Oft haben sie sich in längeren Verträgen gebunden, sodass der Börsentrend erst mit zeitlicher Verzögerung beim Verbraucher ankommt“, erläutert Huneke einen der Gründe. Je nach Anbieter und Netzregion kann der Preis pro Kilowattstunde deshalb um einige Cent schwanken – obwohl die EEG-Umlage deutschlandweit einheitlich ist, und unabhängig davon, ob sie steigt oder fällt.

Die langfristige Entwicklung der Umlage scheint dabei relativ klar vorgezeichnet. Den meisten Prognosen zufolge wird der Ausgabenposten zunächst weiterhin leicht wachsen. „Früher waren die Photovoltaik und die Bioenergie die größten Preistreiber, in den kommenden Jahren wird der Offshore-Wind diese Rolle übernehmen“, haben Christoph Podewils und sein Team mit dem EEG-Rechner ermittelt. Ab 2023 wird sich das voraussichtlich ändern: Dann erhalten die Windparks auf See keine hohe Anfangsvergütung mehr. Ab 2030 fällt zudem die Mehrzahl der Solaranlagen aus dem Fördersystem des EEG heraus. „Damit ist absehbar, dass die Umlage unter den gegebenen Rahmenbedingungen auf mittlere Sicht von allein erheblich sinken wird“, folgert Podewils.

Wollte man diese Tendenz kurzfristig noch beschleunigen, gäbe es verschiedene Ansatzmöglichkeiten. Denkbar wäre zum Beispiel, die sogenannte Liquiditätsreserve zu verringern: Um zu verhindern, dass das EEG-Umlagekonto bei hoher Ökostromproduktion phasenweise in die roten Zahlen rutscht, etwa in besonders sonnenintensiven Sommermonaten, haben die Übertragungsnetzbetreiber einen Puffer angelegt. Er beträgt derzeit zehn Prozent der veranschlagten EEG-Auszahlungen, 2015 waren das rund 2,6 Milliarden Euro.

Der Netzbetreiber Amprion hat vor Kurzem vorgeschlagen, diesen Puffer auf fünf Prozent zu verringern. „In den letzten Jahre haben wir festgestellt, dass wir mit dem halben Betrag auskämen“, sagt Unternehmenssprecher Andreas Preuß. Zum einen ließen sich mit der Minderung der Reserven Strafzinsen vermeiden, die Anlegern solch hoher Summen künftig drohen könnten, begründet er den Vorstoß. „Zum anderen würde das auch die Umlage ein bisschen deckeln.“ Laut EEG-Rechner von Agora Energiewende bliebe sie damit für 2017 knapp unter sieben Cent. „Unsere Überlegungen sind bislang allerdings nicht mit den übrigen drei Übertragungsnetzbetreibern abgestimmt“, schränkt Preuss ein. Diese Art der Deckelung wäre zudem nur ein Einmaleffekt, der sich in den Folgejahren nicht wiederholen ließe.

Viele Industriebetriebe sind befreit

Nachhaltiger wäre es nach Ansicht von Erneuerbaren-Spezialisten, den Börsenstrompreis zu erhöhen und damit die Lücke zur Einspeisevergütung zu verkleinern, die das Umlagekonto überbrücken muss. Entweder, indem man den Kohlendioxid-Ausstoß verteuert und so die Kosten für die Nutzung fossiler Brennstoffe wie Öl oder Gas erhöht. Oder indem man alte Kohlekraftwerke vom Netz trennt, um das Überangebot an der Strombörse zu vermindern. „Ein schnellerer Ausstieg aus der Kohle könnte sicher einige Wirkung zeigen“, sagt Huneke. „Allein schon der Plan, ein paar Kraftwerke als Kapazitätsreserve aus dem üblichen Liefersystem zu nehmen, hat den Preis für die nächsten Jahre leicht erhöht.“

Wie schnell der Kohleausstieg in Deutschland vorankommen wird, ist jedoch vollkommen offen. In ihrem kürzlich veröffentlichten Klimaschutzplan 2050 hat es die Bundesregierung vermieden, sich auf ein konkretes Zeitraster festzulegen. Effektiver könnte es daher sein, an einer ganz anderen Stellschraube zu drehen, nämlich an der Anzahl der Mitspieler im Energiesystem, auf die sich die Last der EEG-Umlage verteilt. Momentan tragen Privatverbraucher einen Großteil der Umlagekosten, während viele Industriebetriebe weitgehend davon befreit sind; Unternehmen wie Aluminiumhütten oder Stahlwerke, deren Produktion besonders große Mengen Strom verschlingt, dürfen ihren Beitrag auf bis zu 0,05 Cent je Kilowattstunde reduzieren.

So will die Bundesregierung sicherstellen, dass energieintensive Branchen im Wettbewerb auf dem globalen Markt bestehen können. Rund 110 Milliarden Kilowattstunden Strom fielen aufgrund des industriellen Sonderstatus in den letzten zwei Jahren jeweils aus der Umlagepflicht, nach Schätzungen des Bundesamts für Ausfuhrkontrolle soll der Wert im laufenden Jahr leicht zurückgehen, auf 105 Milliarden Kilowattstunden, und sich mit dem EEG 2017 künftig ungefähr auf dieser Höhe einpendeln. Würde man dagegen sämtliche Industrieausnahmen streichen, würde das die EEG-Umlage um gut einen Cent drücken, haben Analysten errechnet.

„So eine radikale Vorgehensweise wäre sicher nicht sinnvoll“, räumt Fabian Huneke ein. „Meiner Meinung nach gäbe es da aber schon noch einigen politischen Spielraum für Einschränkungen, zumal die Unternehmen ja auch von den niedrigen Börsenstrompreisen profitieren, weil sie ihren Strom zumeist über Verträge beziehen, die eng an den Börsenpreis gekoppelt sind.“ Die Grünen etwa denken darüber nach, die Privilegien an bestimmte Gegenleistungen zu knüpfen, um so den Kreis der Profiteure zu verkleinern.

„Es gäbe noch einigen politischen Spielraum für Einschränkungen bei den Industrieprivilegien.“

Fabian Huneke, Energy Brainpool

Stromintensität dürfe nicht als Freibrief für Stromverschwendung missverstanden werden. „Die begünstigten Unternehmen sollten deshalb nachweisen, dass sie bereits konkrete Energieeffizienzmaßnahmen umgesetzt haben“, fordert Julia Verlinden, Sprecherin für Energiepolitik der Bundestagsfraktion von Bündnis90/Die Grünen. Bisher gebe sich die Regierung in der Regel mit dem Nachweis eines Energiemanagementsystems zufrieden, das Effizienzpotenziale zwar benenne, aber nicht hebe. Ein wissenschaftliches Expertengremium sollte laut Verlinden darüber hinaus für jede Branche „ambitionierte Kennzahlen für die Energieeffizienz“ aufstellen, anhand derer sich die Unternehmen dann als geeignet oder ungeeignet für eine Befreiung einstufen ließen.

Mehr noch als solche gezielten industriepolitischen Hebelmechanismen könnte allerdings die generelle Umgestaltung unserer Energielandschaft dazu beitragen, dass sich die EEG-Umlage auf mehr Schultern als bisher verteilt. Denn der fortschreitende Strukturwandel weg von Öl, Kohle und Gas, hin zu Strom als Leitenergie bringt gewissermaßen von selbst eine Umschichtung der Kosten mit sich: Je mehr schwer steuerbare, wetterabhängige Wind- und Solarkraftwerke in die Energieversorgung eingebunden sind, desto größere Strommengen stehen zur Verfügung, auch wenn der Elektrizitätsbedarf gerade eher gering ist.

Und desto sinnvoller wird es, für die überschüssige elektrische Energie neue Einsatzfelder zu suchen, etwa beim Heizen oder Kühlen, bei der Synthese chemischer Stoffe oder im Verkehr. Sektorenkopplung nennen Fachleute diese konsequente Form der Elektrifizierung. „Wenn am Ende zum Beispiel immer mehr Elektroautos auf unseren Straßen rollen, wird das auch den Stromverbrauch steigern“, erläutert Carsten Pfeiffer vom Bundesverband Erneuerbare Energie das Szenario. „Für die EEG-Umlage heißt das: Sie verteilt sich auf ein größeres Gesamtstromvolumen“ – der Betrag für jede einzelne Kilowattstunde sinkt.

Manchen Experten ist jedoch selbst das noch zu viel. Sie erwägen, die EEG-Umlage ganz oder zumindest teilweise abzuschaffen. Im Gespräch ist, die Kosten der Erneuerbaren-Förderung statt über den Strompreis über einen staatlich finanzierten Fonds aufzufangen. Die Idee kursiert in Fachkreisen bereits seit ein paar Jahren. Sie wurde ursprünglich vom ehemaligen Bundesumweltminister und Gründungsdirektor des Nachhaltigkeitsinstituts IASS in Potsdam, Klaus Töpfer (CDU), ins Spiel gebracht, jetzt hat Baden-Württembergs Umweltminister Franz Untersteller (Grüne) sie wieder aufgegriffen.

Projekt für die nächste Wahlperiode

Die Argumentation dabei: Der Staat hat die Pflicht, technologische Neuentwicklungen zu unterstützen. Deshalb ist es naheliegend, die hohe Vergütung für die Erneuerbaren-Kraftwerke der Anfangsjahre, überwiegend Photovoltaik-Anlagen, aus der Staatskasse zu bezahlen, mit Hilfe eines Energiewendefonds. Woher das Geld für den Fonds kommen soll, ist allerdings strittig. Möglich wäre es, dafür eine Staatsanleihe aufzunehmen. Das hätte aber den Nachteil, dass sich die Kosten in die Zukunft verlagern. „So ein Vorgehen lehne ich konsequent ab“, sagt Julia Verlinden. Künftige Generationen hätten schon genug mit der „kostspieligen Klimakrise und der Verwahrung des Atommülls“ zu kämpfen. Für einen Fonds, der als Anleihe fungiere, müsse der Staat außerdem Zinsen zahlen, was den Gesamtpreis der Energiewende noch einmal nach oben treibe.

Auch die Überlegung, den Fonds über Steuern zu finanzieren, beispielsweise durch eine Erhöhung der Energiesteuern auf fossile Brennstoffe, stößt auf Kritik. Als Hauptproblem gilt dabei die fehlende Rechtssicherheit. Im Gegensatz zur EEG-Umlage, die nicht über den Bundeshaushalt läuft, müsste eine Steuer jedes Jahr aufs Neue vom Parlament genehmigt werden. Bei schlechter Haushaltslage könnte die Regierung sie auch einfach kippen. So geschehen mit der Solarvergütung in Spanien vor einigen Jahren. Sie war an den Staathaushalt gekoppelt und wurde im Zuge der Finanzkrise weitgehend eingestellt. Das habe die Glaubwürdigkeit der spanischen Energiepolitik extrem vermindert, sind sich Branchenvertreter einig.

Aus der Sicht von Christoph Podewils und seinen Kollegen bei Agora Energiewende greifen die bisherigen Diskussionen um eine Minderung oder Umwandlung der EEG-Umlage ohnehin allesamt zu kurz. Je weiter die Energiewende voranschreite, je stärker die Netze ausgebaut würden und je mehr sich das Gesamtsystem auf elektrische Energie umstelle, desto dringender müsse das vorherrschende Gewirr aus Umlagen, Abgaben, Gebühren und Steuern als Ganzes auf den Prüfstand kommen. E-Autos entlasten die EEG-Umlage, aber ein Benziner bringt Benzinsteuern und füllt dem Finanzminister die Kasse. Wovon hat der Staat mehr, wovon der Bürger? Was ist zu tun, um staatlich gesteuerte Fehlanreize zu vermeiden?

„Das ist alles nicht mehr konsistent, gerade wenn das große Ziel Sektorenkopplung heißt“, sagt Podewils. Es gelte, ein Konzept zu entwickeln, wie sich die unterschiedlichen Steuern und Abgaben nach einheitlichem Verfahren auf die verschiedenen Energieträger übertragen lassen. „Unserer Einschätzung nach wäre es für die nächste Wahlperiode ein ganz wichtiges Projekt, das übergreifend neu zu justieren“ – und nicht im Klein-Klein der EEG-Umlagen-Debatte zu verharren.

Dieser Artikel ist in der Ausgabe 10/2016 von neue energie mit Redaktionsschluss am 20. September erschienen.