In der internationalen Klimadiplomatie lassen sich mehrere Phasen unterscheiden. Kurz nach Ende des Kalten Kriegs wurde im Jahr 1990 der erste Bericht des Weltklimarats (IPCC) veröffentlicht. Es herrschte eine „Can Do“-Stimmung und die Länder der Welt beschlossen, nun die Umweltprobleme des Planeten anzugehen. Beim Erdgipfel in Rio de Janeiro im Jahr 1992 begann dann die Ratifizierung der UN-Klimakonvention. Diese teilt die Staaten in zwei Gruppen ein: in Industrie- und Entwicklungsländer. Nur drei Jahre später fand die erste Konferenz der Vertragsparteien (COP) statt, bei der beschlossen wurde, einen Vertrag zur Rettung des Klimas auszuhandeln und weitere zwei Jahre später in Kyoto zu verabschieden. Das Kyoto-Protokoll folgte einem „Top-Down-Ansatz“ und teilte den Industriestaaten verbindliche Emissionsmengen zu.

Da die Emissionen der Entwicklungsländer immer weiter stiegen und die USA das Protokoll nie ratifiziert hatten, sollte im Jahr 2009 in Kopenhagen ein neuer Vertrag nach dem Top-Down-Modell verabschiedet werden. Doch die Konferenz scheiterte spektakulär und man beschloss, im Jahr 2015 in Paris ein Abkommen nach dem Bottom-Up-Ansatz zu schließen. Die Länder verpflichteten sich nun freiwillig zur Senkung ihrer Emissionen. Das Paris-Abkommen wurde in den Folgejahren um eine Bedienungsanleitung ergänzt. Bei der COP26 in Glasgow folgte schließlich die Probe aufs Exempel. Die Länder waren verpflichtet, neue und ehrgeizigere Klimaziele einzureichen und die meisten taten das auch. Damit kam die „Paris-Phase“ zu ihrem Ende.

In Sharm el-Sheikh begann nun eine neue Phase, die allerdings noch keine klaren Konturen hat, was nicht zuletzt das ambivalente Ergebnis der COP27 erklärt. Sie zeichnet sich jedoch durch fünf Eigenschaften aus.

Die Klimakrise ist da

Das Jahr 2022 war geprägt durch Wetterextreme rund um die Welt. Auf der Nordhalbkugel des Planeten herrschte Dürre, in Europa, den USA und China. Gleichzeitig wurden Länder wie Pakistan oder Nigeria von schweren Überschwemmungen heimgesucht. Spätestens dieses Jahr wurde den meisten Menschen sowohl in reichen als auch in armen Ländern klar, dass die Klimakrise kein Problem in ferner Zukunft ist, sondern längst begonnen hat. Das wichtigste Ergebnis der COP27 war denn auch die Schaffung eines Fonds, der arme Länder bei der Bewältigung von Verlusten und Schäden infolge der Klimaerwärmung finanziell unterstützt. Dieser Fonds wird seit 30 Jahren von den kleinen Inselstaaten gefordert und wurde noch vor kurzem von den USA, aber auch der EU abgelehnt. Daher gilt die Verständigung auf den Fonds als „historisch“.

Jochen Flasbarth, Staatssekretär im Entwicklungsministerium, bezeichnete ihn als den „größten entwicklungspolitischen Erfolg in der Geschichte der Klimaverhandlungen“ und reklamierte diesen Erfolg für die EU: „COP27 war eine geopolitische Zäsur: Europa hat bei Klimarisiken für die Verwundbarsten und Ärmsten klar Stellung bezogen, die USA nach Zögern auch. China verweigert nach wie vor als größter Emittent von Klimagasen eine klare Haltung der Verantwortung.“ Deutschland hat im Rahmen der EU aber nicht nur dem Fonds zum Durchbruch verholfen, sondern auch einen ersten Baustein zur Bewältigung von Klimaschäden vorgestellt, das Global Shield. Unter diesem Schutzschirm werden maßgeschneiderte Versicherungslösungen für einzelne Länder entwickelt und die Versicherungsprämien bezuschusst. Deutschland hat dafür 170 Millionen Euro zur Verfügung gestellt und war damit der größte Geldgeber für Verluste und Schäden weltweit.

Die Zweiteilung der Welt existiert nicht mehr

Möglich wurde die Einigung auf den Fonds, indem die Entscheidung, wer in diesen einzahlt, auf nächstes Jahr vertagt wurde. Im Hinblick auf die Kapitalisierung des Fonds fordern die Industriestaaten, dass auch relativ wohlhabende Entwicklungsländer mit hohen Emissionen Mittel beisteuern. Diese lehnen das aber ab, mit dem Verweis auf die 30 Jahre alte UN-Klimakonvention, die einzig die 24 „Industriestaaten“ finanziell in die Pflicht nimmt. Nun rächt sich, dass vor 30 Jahren in einem Anhang abschließend festgelegt wurde, welche Länder als Industriestaaten gelten, ohne zu berücksichtigen, dass sich manche Entwicklungsländer tatsächlich entwickeln könnten.

Bis zur nächsten Klimakonferenz in den Vereinigten Arabischen Emiraten soll nun ein Komitee für den Fonds „Finanzquellen identifizieren“. Dabei geht es einerseits um „innovative“ Quellen wie Abgaben auf Flugtickets oder Schiffsdiesel und andererseits um die Unterscheidung zwischen Industrie- und Entwicklungsstaaten. Der britische Thinktank ODI hat analysiert, welche „Entwicklungsländer“ pro Kopf sowohl ein höheres Einkommen als auch höhere Emissionen als mindestens drei „Industriestaaten“. Diese beiden Kriterien treffen auf sieben Länder zu: Israel, Südkorea, Saudi-Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, Chile, Katar und Singapur. ODI kommt daher zum Schluss: „Angesichts ihrer Zahlungsfähigkeit und ihrer historischen Verantwortung für den Klimawandel gibt es gute Gründe dafür, dass diese sieben Länder jetzt einen Beitrag zur Klimafinanzierung leisten.“

Ob es den Industriestaaten reicht, wenn nur diese sieben Staaten einen Beitrag leisten, ist allerdings fraglich. In der Liste fällt auf, dass China fehlt, obwohl das Land höhere Pro-Kopf-Emissionen hat als die EU. Die nächste COP wird daher spannend, gemäß COP27-Abschlusstext soll dort über die Finanzquellen für den neuen Fonds entschieden werden.

Es braucht eine Transformation des Finanzsystems

Aber selbst wenn es auf der COP28 gelingt, den Kreis der Geberländer auszuweiten, wird das nicht reichen. Es geht nicht länger um Milliarden, sondern um Billionen, wenn die Klimaerwärmung noch bei 1,5 Grad Celsius gestoppt werden soll. Diese Summen können die Staaten nicht aufbringen, sehr wohl aber die Finanzmärkte. Erkannt wurde das bereits im Jahr 2015, bei der Aushandlung des Paris-Abkommens. Doch bislang ist zu wenig passiert, es wurden höchstens Mittel im bestehenden Finanzsystem umgeschichtet. Vor diesem Hintergrund ist der COP27-Abschlusstext wegweisend, denn er hält zum ersten Mal fest, dass das Finanzsystem einer grundlegenden Transformation bedarf. Internationale Finanzinstitutionen wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) werden dazu aufgerufen, die „volle Breite ihrer Instrumente“ zu nutzen. Aus Sicht von Simon Lewis, Professor für globalen Wandel an der Universität Leeds, ist das „wahrscheinlich die folgenschwerste“ Entscheidung der COP27.

Eines der Instrumente ist die Schöpfung von IWF-Sonderziehungsrechten (SDRs). Dabei handelt es sich um eine Art Währung, die der IWF aus dem Nichts schöpfen kann. Zuletzt hat er das im August 2021 getan, als er SDRs im Wert von 650 Milliarden Dollar an die Mitgliedsländer verteilte, um ihnen bei der Bewältigung der Coronakrise zu helfen. Mia Mottley, die Premierministerin von Barbados, will dieses Instrument nun im Kampf gegen die Klimakrise nutzen. Sie fordert die Schaffung von SDRs im Wert von 500 Milliarden Dollar zur Kapitalisierung eines Fonds. Dieser würde dadurch die beste Bonität haben, ein „AAA“-Rating, und könnte sich günstig weiteres Geld leihen. Insgesamt will Mottley so 5000 Milliarden Dollar mobilisieren. Der große Vorteil der Idee ist, dass sie sich schnell umsetzen lässt. Schon im nächsten April bei der Frühjahrstagung von IWF und Weltbank könnten die IWF-Mitgliedsländer Mottleys Idee verabschieden.

Die fossilen Energien sind Geschichte

Während die Länder erkannt haben, dass das Finanzsystem transformiert werden muss, gab es an einer viel offensichtlicheren Stelle keine Einigung: dem Energiesystem. Es ist wieder nicht gelungen, die fossilen Energien im Abschlusstext zu erwähnen, obwohl das eine breite Koalition von Indien über die USA und die EU bis hin zu den Inselstaaten gefordert hatte. Schuld daran sei das Gastgeberland gewesen, sagte Christoph Bals von der Umweltorganisation Germanwatch: „Die ägyptische Präsidentschaft hat nicht im besten Interesse der Ärmsten und Verletzlichsten der Klimakrise sowie der Bevölkerung Afrikas gehandelt. Stattdessen hat sie die Interessen Saudi-Arabiens und anderer Golfstaaten sowie Chinas begünstigt.“ Vor diesem Hintergrund klang es wie Hohn, als COP27-Präsident Sameh Shoukry, der Außenminister Ägyptens, zum Abschluss sagte: „Wir haben rund um die Uhr gearbeitet – vereint für einen höheren Zweck, ein gemeinsames Ziel. Wir verlassen Sharm el-Sheikh mit neuer Hoffnung für die Zukunft unseres Planeten und mehr Entschlossenheit, das Temperaturziel des Paris-Abkommens zu erreichen.“

In der realen Welt hat die Nicht-Erwähnung der Fossilen allerdings wenig Folgen, denn dort geben meist wirtschaftliche Überlegungen den Ausschlag. Und Wind- und Solarkraft sind nun mal in den meisten Ländern die günstigsten Methoden zur Stromerzeugung. Wegen der Energiekrise infolge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine kommt nun noch das Argument der Energiesicherheit dazu. Erneuerbare Energie, die lokal produziert statt importiert wird, ist nicht den Unwägbarkeiten der Weltmärkte und der Geopolitik ausgeliefert. Aus diesem Grund glaubt der Chef der Internationalen Energieagentur (IEA) Fatih Birol, dass die Energiewende weiter an Fahrt aufnehmen wird: „Die Reaktionen der Regierungen in aller Welt auf diese Energiekrise versprechen, dass wir einen Wendepunkt in der Geschichte der Energie erleben und dass diese Krise den Übergang zu sauberen Energien beschleunigt.“

Eine intakte Umwelt ist ein Menschenrecht

Eine weitere, möglicherweise transformative Entwicklung gab es schließlich in der rechtlichen Dimension: Der Abschlusstext erwähnt zum ersten Mal das „Recht auf eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt“. Dies war zuvor von der UN-Generalversammlung (UNGA) ohne Gegenstimme angenommen worden und ist nun auch im Rahmen der Klimakonvention verankert. Obwohl UNGA-Resolutionen nicht bindend sind, entfalten sie oftmals eine Wirkung. David Boyd, der UN-Sonderberichterstatter für Menschenrechte und Umwelt, sagte vor der Abstimmung: „Diese Resolutionen mögen abstrakt erscheinen, aber sie sind ein Katalysator für Maßnahmen, und sie befähigen die Menschen, ihre Regierungen auf sehr wirkungsvolle Weise zur Verantwortung zu ziehen."

In eine ähnliche Richtung geht ein Vorstoß von Vanuatu. Der pazifische Inselstaat will, dass das höchste UN-Gericht, der Internationale Gerichtshof (IGH) in Den Haag, ein Gutachten („advisory opinion“) zu den „Rechten heutiger und zukünftiger Generationen“ im Hinblick auf die Klimaerwärmung verfasst. Da eine einfache Mehrheit in der UNGA ausreicht, um den IGH um ein solches Gutachten zu bitten, ist damit zu rechnen, dass dies nächstes Jahr passieren wird. Auch dieses Gutachten wäre rechtlich nicht bindend. Trotzdem würde damit die rechtliche Grundlage weiter gestärkt, auf deren Basis Bürger ihre Regierungen auf mehr Klimaschutz verklagen können. Dass das funktionieren kann, zeigt das wegweisende Urteil des Bundesverfassungsgerichts letztes Jahr. Damals urteilte das Gericht, dass die Bundesregierung durch ihre Klimapolitik jüngeren Generationen unverhältnismäßige Lasten auferlegt. Daraufhin zog die Bundesregierung das Zieljahr für Netto-Null-Emissionen von 2050 auf 2045 vor.

Bei der COP27 konnten Fortschritte hinsichtlich einiger, aber nicht aller dieser fünf Eigenschaften der neuen Phase der Klimadiplomatie erzielt werden. Wie sie sich nun weiter ausdifferenziert, bleibt daher abzuwarten.