EEG 2021

„Viele Ökonomen sehen die Gefahr einer Abwärtsspirale als sehr konkret an“

Foto: Manuel Reger/Stiftung Umweltenergierecht

Foto: Manuel Reger/Stiftung Umweltenergierecht

 

Interview: Jörg-Rainer Zimmermann, 03.02.21
… sagt der Energierechtsexperte Thorsten Müller angesichts des EEG 2021 über die Situation bei Onshore-Wind-Auktionen. Für ihn gibt es aber auch Grund zum Feiern: Die von ihm geleitete Stiftung Umweltenergierecht begeht im März ihr zehnjähriges Jubiläum.

neue energie: Herr Müller, wir hatten im vergangenen Oktober über den Entwurf zum EEG 2021 gesprochen. Wie bewerten Sie das verabschiedete Gesetz?

Thorsten Müller: Das parlamentarische Verfahren hat zu positiven Änderungen geführt, es wurde hart gerungen. Ich denke dabei etwa an die neue Vergütungsregel für Bestandsanlagen. Aber unterm Strich bleibt es bei der Einschätzung aus dem Oktober: Die EEG-Novelle bleibt hinter den Anforderungen der Klimaziele zurück. Mit Blick auf die europarechtlichen und klimapolitischen Erfordernisse sowie den nötigen Vorlauf bei Flächenausweisungen und Genehmigungen hätte man mehr erwartet. Stattdessen wurde die ohnehin notwendige Festlegung höherer Ausbaumengen und Strukturentscheidungen vertagt. Bleibt zu hoffen, dass diese Punkte schnell, wie in den Entschließungsanträgen angekündigt, nachgeholt werden.

ne: Sie hatten das Europarecht angesprochen. Dort tun sich ja neue Schwierigkeiten auf ...

Müller: Richtig, das europäische Beihilferecht gewinnt nochmals enorm an Bedeutung und dies angesichts der Entscheidung zur Senkung der EEG-Umlage mit Haushaltsmitteln auch nicht überraschend. Die EU-Kommission wirkt dabei bis in kleinste Details hinein, was Handlungsmöglichkeiten auf nationaler Ebene einschränkt. Es gibt zwei Probleme. Zum einen ist das EEG in Kraft, aber noch nicht auf Neuanlagen anwendbar. Paragraf 105 regelt, dass wir auf die beihilferechtliche Genehmigung warten müssen.

ne: Wann dürfte Brüssel die Genehmigung erteilen?

Müller: Wir wissen nicht, wann sie kommt. Wir wissen nicht einmal sicher, ob sie kommt. Und wenn ja, ob es Auflagen geben wird. Betroffen sind sämtliche Anlagen, die noch keinen Zuschlag haben, oder ohne Zuschlag seit Januar in Betrieb gehen können. Das sorgt für Verunsicherung und Zeitverlust, was ich für problematisch halte.

ne: Und das zweite Problem?

Müller: … ist noch gravierender, weil es dauerhafter Natur ist. Es lässt sich an Paragraf 28 Absatz 6 gut belegen, der schon für viel Aufregung sorgt. Die EU-Kommission vertritt dem Vernehmen nach die Ansicht, dass strukturelle Unterdeckungen der Onshore-Wind-Auktionen zukünftig vermieden und dafür notfalls die Ausschreibungsmengen begrenzt werden müssen, solange es zu Unterdeckungen kommt. Die Erreichung der deutschen Ausbauziele droht also europarechtlich unterlaufen zu werden. Die ohnehin bestehenden genehmigungsrechtlichen Hürden führen also im schlimmsten Fall dazu, dass der Anreiz des EEG neue Genehmigungsverfahren zu beginnen, geschwächt wird. Denn durch die neugeregelte künstliche Verknappung der Auktionsmengen werden nicht nur die Ziele gefährdet, sondern sinkt trotz zu geringem Angebot der erzielbare Preis und damit der Anreiz, sich auf den Weg zu neuen Projekten zu machen. Am Ende kann es zu einer Abwärtsspirale bei den Onshore-Auktionen kommen.

ne: Für wie wahrscheinlich halten Sie das?

Müller: Es hängt davon ab, wie viel Vertrauen und wie viel Risikobereitschaft die Projektierer haben. Die Ausschreibungszuschläge waren in der letzten Zeit zwar sehr auskömmlich, aber sie sagen nichts über zukünftige Erlösmöglichkeiten aus. Die neue Verschärfung könnte gerade bei Projekten, die knapp an der Wirtschaftlichkeit sind, etwa an windschwächeren Standorten, dazu führen, dass sich Investoren zurückziehen. Wenn aber Projekte erst gar nicht in Angriff genommen werden, dann führt das zu weiteren unterdeckten Auktionsrunden. Das hätte zur Folge, dass nochmals weniger ausgeschrieben werden darf. Viele Ökonomen sehen die Gefahr einer Abwärtsspirale als sehr konkret an.

ne: Das stünde aber im Gegensatz zu der geplanten Anhebung der Ausbaumengen ...

Müller: Die droht dann tatsächlich zu reiner Symbolik zu verkommen. Umweltministerin Schulze hat ja jüngst verkündet, dass das Ausbauziel bis 2030 von 71 auf 95 Gigawatt angehoben werden soll. Um das zu realisieren, wird vermutlich jede mögliche Genehmigung gebraucht. Eine Herkulesaufgabe für sämtliche Akteure, die Kommunen, die Regionalverbände, die Genehmigungsbehörden und Investoren. Es braucht ohnehin Verbesserungen im Artenschutzrecht, beim Luftverkehrssicherheitsrecht und bei vielem mehr. Gegenläufige Signale, dass es bei der Vergütung durch einen doppelt künstlichen Wettbewerb Kürzungen auch dann gibt, wenn wir von dieser Zielerreichung noch weit entfernt sind, sind kontraproduktiv. Die Effektivität des Klimaschutzes darf nicht durch eine reine Effizienzbetrachtung unterlaufen werden, sonst werden wir unsere Ziele weder 2030, noch 2050 erreichen.

ne: Manche Insider sehen beim Paragrafen 28/6 die Verantwortung bei einem kleinen Kreis aus Mitarbeitern des Bundeswirtschaftsministeriums und der Brüsseler Generaldirektion Wettbewerb, die im ständigen Austausch stehen. Zunächst zum Verständnis – welche Rolle spielt die Wettbewerbsdirektion bei der EEG-Novelle?

Müller: Die Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission ist zuständig für den Vollzug des Beihilferechts. Dort sind es dann einzelne Beamte, die mit den Beamten des Berliner Ministeriums verhandeln. Nun ist das Beihilferecht sehr abstrakt. Es ist schwer abzusehen, welches Ergebnis am Ende der beihilferechtlichen Verhandlungen steht und welche Konsequenzen das für das EEG nach sich zieht. Diese Intransparenz stärkt die Position der handelnden Personen. Ich würde allerdings daraus nicht ableiten, dass im BMWi oder in Brüssel strategisch gegen erneuerbare Energien gearbeitet wurde.

ne: Das klingt danach, dass es einen Fehler im System gibt, oder?

Müller: ja, das Problem liegt in der Logik des EU-Beihilferechts. Die EU-Kommission wollte nie getrennte Ausschreibungen für Wind und Solar, sondern am liebsten europaweite technologieneutrale Ausschreibungen. Das ist ein aus der Idee des europäischen Binnenmarkts und einer Effizienzlogik getriebener Anspruch. Per Definition der Beihilfeleitlinien darf bei Ausschreibungen nicht jeder Bieter zum Zug kommen. Sind sie unterdeckt, bekommt aber jeder einen Zuschlag. Deshalb hat die EU-Kommission jetzt interveniert. Eine alternative Stärkung von gemeinsamen Ausschreibungen für Wind und Photovoltaik hat der deutsche Gesetzgeber abgelehnt, weil er an technologiespezifischen Ausschreibungen festhalten will, um die Windausbauziele erreichen zu können.

ne: Das Problem scheint grundsätzlich in den Auktionen, im Ausschreibungsdesign angelegt zu sein ...

Müller: Die EU-Kommission hat über das Beihilferecht Ausschreibungen erzwungen. Jetzt führen die Ausschreibungen dazu, dass wir durch die erzwungenen Kürzungen unsere energiepolitischen Ziele nicht erreichen könnten. Die Katze beißt sich in den Schwanz. Dieses Grundproblem müssen wir lösen, das Beihilferecht muss klimakompatibel angewendet werden. Das wiegt für mich schwerer, als vielleicht bestehende politische Partikularinteressen, die sich auch wandeln können.

ne: Wie meinen Sie das konkret?

Müller: Wenn sich die Mehrheiten im Parlament ändern, gibt es Personalwechsel und andere politische Leitlinien. Sollte sich die Politik dann viel proaktiver für die Energiewende einsetzen wollen, hätten sie es trotzdem mit den beihilferechtlichen Beschränkungen zu tun. Mir geht es deshalb darum, dass das Beihilferecht nicht zu einer Entmachtung des parlamentarischen Gesetzgebers in Europa und Deutschland führen darf, sondern sich auf sein eigentliches Anliegen – das definitiv berechtigt ist – beschränkt.

ne: Welche Lösung sehen Sie?

Müller: Es gibt zwei Lösungsansätze. Zum einen formuliert die EU-Kommission die Beihilfeleitlinie ohnehin neu. Dieses Zeitfenster gilt es zu nutzen und das Beihilferecht zum Unterstützer des Green Deals und des Klimaschutzes zu machen. Die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt – das ist das beihilferechtliche Anliegen – kann erreicht werden ohne wie jetzt klimapolitische Ziele zu gefährden. Die Kommission darf es nicht einsetzen, um politische Entscheidungen zu ersetzen.

ne: Können Sie ein Beispiel geben?

Müller: Eine der bekannten Auswirkungen des Beihilferechts, ist der Förderausschluss bei negativen Börsenstrompreisen. Wie können diese Flexibilitätssignale mit Investitionssicherheit verbunden werden? Paragraf 28 Abs. 6 gehört jetzt auch hierher. Der europäische Gesetzgeber hatte sich klar für die Möglichkeit technologiespezifischer Ausschreibungen ausgesprochen. Wie kann das Beihilferecht die Mitgliedstaaten dann bei der Zielerreichung unterstützen und nicht behindern?

 

Dies ist eine gekürzte Fassung des Interviews. Den ausführlichen Text lesen Sie in der Ausgabe 02/2021 von neue energie.


Thorsten Müller

ist Vorstandsvorsitzender und Wissenschaftlicher Leiter der Stiftung Umweltenergierecht, die am 1. März 2011 in Würzburg als unabhängige gemeinnützige Forschungseinrichtung gegründet wurde. Sie berät Regierungen auf Europa-, Bundes- und Länderebene, finanziert sich über Forschungsförderung sowie Spenden und ist wissenschaftlichen Standards verpflichtet. Hervorgegangen ist die Stiftung aus der gleichnamigen Forschungsstelle an der örtlichen Universität, die 2007 ebenfalls von Thorsten Müller ins Leben gerufen wurde.

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